Un rapport sénatorial sur le ZAN
Face aux inquiétudes et difficultés persistantes dans la mise en œuvre et la déclinaison territoriale de la trajectoire de réduction du rythme de l’artificialisation des sols fixée par la loi Climat-résilience d’août 2021, le Sénat a constitué, en février 2024, un groupe de suivi des dispositions législatives et réglementaires relatives à la stratégie de réduction de l’artificialisation des sols, commun aux commissions des affaires économiques, de l’aménagement du territoire et du développement durable et des finances.
De mars à juillet 2024, ses membres ont entendu plus de 70 acteurs qui « font le ZAN » (élus locaux, représentants de l’État et de ses opérateurs, acteurs économiques et associatifs, urbanistes, universitaires…), au cours d’une dizaine d’auditions et tables rondes. Une consultation en ligne en mai 2024 a permis d’obtenir 1 400 réponses.
Les résultats
Après six mois de travaux, ce rapport d'étape fait le constat de blocages et difficultés persistants dans les territoires, en dépit des assouplissements apportés par la loi d'initiative sénatoriale du 20 juillet 2023. Les collectivités se heurtent à une logique comptable et statique qui échoue à prendre en compte leurs spécificités, la diversité des dynamiques démographiques et économiques, mais également les choix et priorités de développement local.
Le rapport met en évidence un large consensus autour de la nécessité de sobriété foncière mais également la persistance de difficultés concrètes et de blocages, dont la levée ne paraît pas, à ce stade, pouvoir se faire autrement que par des évolutions législatives et réglementaires.
Par exemple, le rapport dénonce que les objectifs du ZAN ont été déterminés de façon arithmétique, sans aucune prise en compte des réalités et dynamiques locales.
Les spécificités des territoires ruraux, des communes littorales ou de montagne ont ainsi été ignorées, et les communes vertueuses, qui avaient déjà volontairement réduit leur consommation d’espace avant 2021, ont été lourdement pénalisées. Cette injustice doit être corrigée.
Le résultat de ce calcul technocratique est sans appel : 60 % des élus estiment qu’en raison du ZAN, ils ne disposeront pas de suffisamment de foncier pour répondre aux besoins de leur territoire, en particulier (plus de la moitié) pour la réalisation des projets économiques.
Ainsi, pour ce groupe de suivi, le principe même de la fixation d’un objectif à l’échelon national, décliné ensuite territorialement de manière descendante, pose une difficulté de principe.
Le groupe de suivi relève une autre incohérence dommageable à l’atteinte de l’objectif de préservation de la qualité des sols, à savoir l’approche binaire et donc sans nuance retenue pa la loi Climat-résilience, et à sa suite le décret « Nomenclature » du 27 novembre 2023, entre surfaces artificialisées et surfaces non artificialisées.
De manière plus générale, le groupe de suivi déplore que la stratégie de réduction de l’artificialisation ait été élaborée « en silo », ce qui s’illustre notamment par son insuffisante articulation avec les autres objectifs environnementaux et climatiques de la France.
Propositions
Face aux rigidités et aux malfaçons du droit en vigueur, qui deviennent plus évidentes à mesure que la territorialisation se concrétise dans les documents régionaux de planification et que la date limite de modification des documents d'urbanisme se rapproche, le rapport d'information dessine plusieurs pistes d'évolutions législatives, réglementaires et de pratique administrative pour desserrer l'étau du ZAN.
Outre un accompagnement renforcé des collectivités de la part de l'État et la mise à disposition de nouveaux outils d'aménagement et d'urbanisme, le groupe de suivi préconise des pistes pour inverser la logique descendante de répartition des enveloppes foncières et s'interroge sur la cohérence, l'ampleur et le rythme de la réduction de l'artificialisation imposée aux territoires, face aux autres priorités nationales urgentes que sont notamment la résorption de la crise du logement et la relocalisation des activités industrielles.
